本文所指的撤销公司登记,是指商事登记机关对申请人提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的情形,依法撤销相关设立、变更、注销登记的行为。查处提交虚假材料骗取登记的违法行为,一直以来都是商事登记机关面临的难点问题,《公司法》第一百九十八条了规定情节严重的撤销登记,然而如何撤销公司登记却没有具体程序规定,各地实践做法也各不相同。商事制度改革后,登记信息互联互通,联合信用惩戒的力度不断加强,关于提交虚假材料骗取登记的举报大量增加,然而规范撤销公司登记程序必须先解决好撤销公司登记的相关法律问题。

  一、撤销公司登记的法律属性问题

  《行政许可法》第六十九条第二款规定“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销”。一般认为提交虚假材料骗取登记的行为属于“以欺骗的手段取得许可”,因此撤销登记的行为是一种行政许可监督行为。但是《公司法》第一百九十八条将撤销公司登记规定在法律责任一章,且与罚款、吊照等罚则同条规定,执法实践中一些办案单位将撤销公司登记作为行政处罚行为,适用行政处罚程序,通过行政处罚决定书撤销公司登记。2013年3月,最高人民法院复函给山西省高院,提出《公司法》一百九十八条规定的撤销公司登记的行为性质不属于行政处罚。2017年2月,全国人大法工委复函给国家工商总局,明确“撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可,是对违法行为的纠正,不属于行政处罚”。根据立法机关对撤销行政许可法律属性的盖棺定论,撤销公司登记属于纠正违法的行政许可监督行为,不是行政处罚行为。

  二、撤销公司登记的法律适用问题

  (一)撤销公司登记的适用条件。根据《行政许可法》第六十九条和《公司法》第一百九十八条的规定,撤销公司登记需要具备三个要件:

  一是申请人提交了虚假申请材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实。如假冒他人身份证件、假冒他人签字、提供虚假场所证明材料等情形,但是对于当事人未履行书面承诺的内容,不宜认定为“欺诈”。

  二是取得公司登记与申请人的“欺诈”行为之间,存在必然的因果关系,即申请人骗取了公司登记。首先,取得公司登记包括取得公司的设立、变更和注销登记,以及与此项登记密切相关的备案事项;其次,申请人存在骗取登记的主观故意,其通过提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒了重要事实,骗取了公司登记。

  三是存在无法改正或者在规定的期限内未改正等情节严重的情形。从维护交易安全角度出发,根据民法委托代理和合同法的相关规定,即使申请人假冒他人签名骗取了登记,只要事后取得被冒充人的追认,也可以认为属于可以改正的情形。但是绝大多数假冒他人身份证骗取登记,申请人本身就存在逃避法律责任的动机,而且被冒充人有可能承担登记期间的法律责任,甚至将承担公司设立前的连带责任,其追认的可能性基本不存在。因此登记机关在取得被冒充人书面不予追认的意见后,作为无法改正,可以认定直接适用撤销登记。

  (二)撤销公司登记的适用法律。实践中关于撤销登记如何适用法律,有三种不同意见:

  第一种观点认为,撤销公司登记属于许可监督行为,应当按照许可监督程序,适用《行政许可法》第六十九条决定撤销登记。

  第二种观点认为,《行政许可法》第六十九条对撤销许可作出了总的规定,《公司法》第一百九十八条规定的撤销公司登记,属于撤销许可的特别规定,按照特别法优于一般法的法律适用原则,应当直接适用《公司法》第一百九十八条予以撤销。

  第三种观点认为,《公司法》第一百九十八条规定了撤销公司登记的情形和条件,但由于撤销公司登记是行政许可监督行为,撤销公司登记的程序和依据应当转致适用《行政许可法》,因此撤销公司登记的决定应当同时适用《行政许可法》第六十九条和《公司法》第一百九十八条。

  综合考量,笔者赞同第三种意见,作出撤销公司登记的决定时,应当同时适用《行政许可法》第六十九条和《公司法》第一百九十八条。这样做既有利于从法律关系上厘清撤销公司登记与行政处罚之间的关系,又有利于统筹考虑《行政许可法》第六十九条、七十八条、七十九条和《公司法》第一百九十八条的适用问题,同时也容易得到司法机关的认同。

  三、撤销公司登记的程序设计问题

  现行法律法规没有规定撤销公司登记的具体程序,各地登记机关执行的撤销程序也各具特色。撤销公司登记行为是对骗取许可错误状态的纠正,据此在设计和制定撤销公司登记程序制度中应把握四点:一是撤销目的是使公司登记状态和相关法律关系恢复原状,即回复到骗取登记前的登记状态;二是通过欺骗手段获得的利益不受保护;三是应当保护无过错方的权益,撤销程序应当体现效率原则,尽量简便快捷、便于操作;四是撤销登记对公共利益造成重大损害的,根据信赖保护原则不予撤销,但是不影响当事人之间的民事诉权和实体权利。

  从上述四个方面出发,结合各地市的经验做法,笔者对撤销公司登记程序提出如下建议:

  (一)调查阶段的程序设计。查明违法行为事实是撤销公司登记的前提,举报线索和证据真伪、证明力大小都需要核实、比对或质证,因此根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条,登记机关接到举报线索后,由办案单位负责受理调查,基本查明事实,形成调查终结报告,并提出撤销公司登记的建议,报法制部门核审后,提交给相应的登记监管部门。其中,对查明冒用他人身份证骗取登记等事实简单、无法改正的违法行为,办案单位直接提出撤销公司登记的建议;对假冒其他股东签字、提交虚假股东会决议等涉及股东纠纷的违法行为,应当先责令公司限期改正,由被侵权股东提出是否追认的书面意见,并由公司向登记机关提出补充真实申请材料的申请,如果公司在规定的期限内不能按照上述方式改正的,办案单位应当提出撤销公司登记的建议。

  (二)形成决定的程序设计。登记监管部门根据办案单位的调查报告和撤销建议,起草撤销公司登记决定的法律文书,经法制部门核审后,提交局领导批准,批准时间是撤销公司登记决定的时间。撤销公司登记涉及公共利益的,登记监管部门应当听取利益相关方的意见,或者组织召开听证会,评估后认为不严重影响公共利益的,要起草撤销公司登记决定的文书,法制审核后提交局领导批准;评估后认为撤销公司登记将严重损害公共利益的,根据《行政许可法》第六十九条第三款的规定,应当起草不予撤销决定的文书,说明可能对公共利益造成重大损害的事实、理由和依据,经法制审核后提交局领导批准。登记监管部门应当将撤销决定或者不予撤销决定告知举报人和办案单位,撤销公司登记决定和不予撤销决定均应在决定书中告知权利人具有复议、诉讼的救济权。

  尽管撤销公司登记严重损害公共利益的情形在执法实践中较少出现,但是如果工商机关对作出因损害公共利益不予撤销的决定后,仍应当引导举报人通过提起民事诉讼的方式进行维权。

  (三)听证的程序设计。听证不是撤销公司登记的必经程序,只有当登记监管部门认为撤销公司登记涉及公共利益,有必要通过听证的方式,听取利益相关方意见或者需要对证据进行质证时,才组织召开听证会。撤销公司登记听证程序有两种制度设计思路,一种是参照行政处罚听证程序,另一种是按照行政许可听证程序。撤销登记登记属于行政许可监督行为,因此应当根据《行政许可法》第四十七条和四十八条的规定组织听证,根据听证笔录,作出撤销或者不予撤销的决定。

  (四)撤销决定的生效与送达。撤销公司登记是许可监督行为,是对错误许可状态的及时纠正,撤销决定的效力不受当事人是否受领撤销意思的影响,因此撤销公司登记决定自登记机关作出之日起生效。

  实践中存在撤销公司登记案件难以送达的问题,对此登记机关除了根据《民事诉讼法》规定的送达方式外,也可以根据《行政许可法》第三十三条,通过企业信用信息公示系统,向社会公示撤销公司登记的决定,并直接将公司登记状态滚动回骗取登记前的公司登记状态,作为送达的一种方式。为确保这种送达方式的效力,建议事先征求当地司法机关和复议机关的意见,争取广泛支持。

  四、撤销公司登记与行政处罚相衔接的问题

  《行政许可法》第七十九条规定,被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,行政机关应当依法给予行政处罚,《公司法》也对提交虚假材料或者以采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司,规定的罚款的罚则,情节严重的还可以吊销营业执照,因此撤销公司登记的同时,还应当实施行政处罚。做好两者的衔接工作,应注意两个方面的问题:

  (一)先撤销再处罚。《公司法》第一百九十八条规定,对提交虚假材料或者以采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的,由公司登记机关责令改正,处以5万元以上50万元以下的罚款,情节严重的撤销公司登记或者吊销营业执照。实践中对责令改正、罚款、撤销的顺序有不同的做法,有的登记机关认为需要先责令改正和罚款,对逾期不改的才撤销公司登记;有的登记机关将责令改正、罚款和撤销公司登记同时写入行政处罚决定书,甚至一并申请法院强制执行。这些实践摸索出来的做法,可能能够解决个案问题,但是在理论上存在定性错误和逻辑混乱的问题。根据全国人大法工委的复函,撤销公司登记是对违法行为的纠正,不属于行政处罚,因此《公司法》第一百九十八条规定的责令改正、罚款和撤销公司登记不是同一性质、同一层面的行政行为。以假冒他人身份证骗取公司登记的情形为例:首先被冒充人(一般情况下也是举报人)是不会追认的,基本不存在改正的条件;其次,如果先处罚再撤销,或者处罚与撤销同时进行,处罚的对象是骗取登记后的公司,而承受处罚措施的是骗取公司登记后的法定代表人、股东等,将会陷入被冒充人合法权益不仅被侵害,还要承担行政处罚责任的逻辑矛盾,这样做不符合立法目的和法律本意。因此,对无法改正和逾期不改的情形,应当认定为情节严重,先撤销公司登记,使公司登记回复到骗取登记之前的登记状态,再予以行政处罚,才能体现“谁行骗、谁承担”的立法目的。

  (二)撤销公司设立登记后,应当处罚以欺诈手段隐瞒重要事实的主体。撤销公司设立登记后,作为独立法人的公司不存在了,不能作为行政处罚的对象,那么如何确定行政处罚的对象,是执法实践中面临的一大难题。经过调查取证,在基本查明违法事实的情况下,可以参照以下方式处理:一是如果能够查明公司的投资人(包括自然人、法人或者其他组织),投资人作为申请人采取欺诈手段取得公司登记的,以投资人作为行政处罚的对象。二是如果不能查明公司实际投资人,或者有证据证明公司实际投资人没有采取欺诈手段,或者有证据证明可能由于其他人员(如中介代办)采取欺诈手段取得公司登记的,不应将公司投资人作为行政处罚的对象。三是由于调查取证受限,无法查明行政处罚对象的,应当作出证据不足,违法行为不成立的决定。该决定是在撤销公司登记后作出的,针对的是无法查明行政处罚对象,并不意味着以欺诈手段取得公司登记的违法事实不成立,因此并不影响撤销公司登记的效力。四是对中介机构在代办过程中采取欺诈手段取得公司登记的,目前尚无行政处罚的依据,建议工商总局今后在规章中予以规定。