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强化专业知识学习 提升反垄断执法水平 第五期发反垄断与反不正当竞争执法专家型人才培训班教案摘登
国家工商总局门户网站:www.saic.gov.cn     2015年07月01日    来源: 中国工商报
 

  基层反垄断执法大有作为

  □授课人 高萱(内蒙古自治区工商局公平交易处)

  《反垄断法》施行已近7年。作为反垄断执法机构之一,工商、市场监管部门依据《反垄断法》积极开展反垄断执法工作,相继查处一批反垄断案件,维护公平竞争的市场秩序。在实际工作中,部分地方在反垄断执法上存在认识误区。对此,我认为全国工商、市场监管部门应充分认识反垄断执法工作的意义,严查“区域性”垄断案件,破解反垄断执法难题,为推动我国反垄断执法工作贡献力量。

  基层工商、市场监管部门对反垄断执法认识主要存在以下误区:一是目前我国反垄断执法的管辖权在国家工商总局,省级局是被授权局,基层无执法权,所以反垄断法执法工作与基层无关,即使存在垄断行为,责任也不在基层。二是反垄断执法属国家宏观调控的工具,需要在产业政策、社会公共政策、国家利益等方面进行综合平衡,州县级企业经营规模小、模式简单,造成垄断行为的影响力有限或不具备垄断能力。三是反垄断执法具有较强的专业性、技术性,案件办理难度大,部分地方工商、市场监管部门存在畏难情绪,不敢碰此类案件。

  开展反垄断执法工作意义重大,因为这是依据《反垄断法》保护市场竞争格局、矫正市场秩序的重要措施。各地工商、市场监管部门应正确认识反垄断执法工作的重要意义。从《反垄断法》的特征来看,该法具有对市场主动调节和干预的特点,以捍卫整体利益为本位;具有明显的经济政策性,与产业政策一并促进经济发展;具有实体法和程序法兼容性特点,执法机关依据该法开展执法工作较为灵活。

  从《反垄断法》的作用来看,该法具有保障竞争积极功能的发挥、对竞争的消极功能进行制约和规制的作用;具有维护公平竞争、保护市场调节机能正常进行的作用;具有保护消费者利益,为消费者提供最大消费福利的作用;具有保护社会公共利益,促进社会技术进步和国民经济税收增长的作用;具有促进国际贸易健康发展的作用;具有强大的威慑力。

  作为反垄断执法机构之一,工商、市场监管部门应坚定信心,积极作为,更好地回应社会对反垄断执法效果的期待。

  反垄断执法与基层执法机构密切相关,省以下工商、市场监管部门反垄断执法可作为的空间主要表现在:一是在“区域性”横向垄断协议的案件中,调查涉及一般性经营者联合、借助行政机关行政权力分割市场等案件;二是在“区域性”滥用市场支配地位的案件中,调查自然垄断行业的垄断行为(包括专营专卖)和借助行政权力实施滥用优势地位行为;三是掌握“区域性”垄断行为的判断方法,包括分辨“区域性”垄断协议和“区域性”滥用市场支配地位行为。

  基层执法机构在加强反垄断执法工作时,需要破解反垄断执法难题。这就需要基层执法机构正确认识相关法规交叉的问题,以及识别与管辖权相关的价格垄断行为;探索反垄断执法的方式方法,在进行反垄断调查前事先做好准备工作,建立上下联动的反垄断执法机制,灵活运用《反垄断法》授予的调查权,善于借助外力完成反垄断调查,善于运用突击检查权,善于与当事人沟通,严格执行保密义务,建立办案专项经费制度;采取法规培训、业务交流等方式培养专业执法人才,提升执法人员的业务水平。

  此外,基层执法机构在查办反垄断案件时,还要注意反垄断案件的启动、核查问题,市场支配地位、滥用市场支配地位的认定问题,行政垄断、协同行为、无正当理由的认定问题,以及反竞争效果的论证问题等。

  “相关市场”界定方法

  □授课人 张晨颖(清华大学竞争法与产业促进中心)

  我国《反垄断法》第十二条指出,本法所称相关市场,是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务(以下统称商品)进行竞争的商品范围和地域范围。界定相关市场对于查办反垄断案件具有重要意义。

  从某种意义上说,定义相关市场意味着为市场划定边界。一个相关市场中应当包含所有相近的替代品,而不包含所有的非替代品。相关市场是一些买者和卖者交换相仿产品的地方,其一般主要由需求条件即消费者的选择范围来定义。

  相关市场的界定方法主要有产品功能界定法和假定垄断者测试(SSNIP)界定法。

  产品功能界定法是根据产品功能上的互换性或用途上的合理互换性来完成对相关市场的界定,采用相似产品间的交叉价格弹性来判断它们是否属于同一市场。交叉价格弹性是指某种商品的供需量对其他相关替代商品价格变动的反应灵敏程度,其弹性系数定义为供需量变动的百分比除以另外商品价格变动的百分比。交叉弹性系数可以大于0、等于0或小于0,它表明两种商品之间分别呈替代、不相关或互补关系。可替代程度愈高,交叉价格弹性愈大。根据定义,交叉价格弹性可分为需求交叉价格弹性和供给交叉价格弹性。

  互补品是指,若a价格上涨造成b需求下降,交叉弹性为负,则a和b互为互补品。替代品是指,若a价格上涨造成b需求上升,交叉弹性为正,则a和b互为替代品。

  界定相关市场的方法不是唯一的。在反垄断执法实践中,可能根据实际情况使用不同的方法。界定相关市场时,可以基于商品的特征、用途、价格等因素进行需求替代分析,必要时进行供给替代分析。在经营者竞争的市场范围不够清晰或不易确定时,可以按照SSNIP界定法的分析思路来界定相关市场。

  SSNIP界定法一般称为需求替代的“5%标准”。是一个数额不大的且非临时性的涨价标准,即假定垄断者提供的商品能持久地(一般为1年)小幅(一般在5%~10%)的涨价,而发生需求者转向其他可替代的商品,垄断者无利可图,则该替代商品与讼争商品就属于同一市场。

  自从美国司法部1982年发布合并指南以来,5%标准被视为测定某种产品需求替代的主要方法,欧盟在1997年《欧盟委员会关于相关市场界定的通告》中也采用了这一方法。

  无论执法机构采用何种方法界定相关市场,都要始终把握商品满足消费者需求的基本属性,并以此作为对相关市场界定中出现明显偏差时进行校正的依据。

  反垄断案件中的举证责任转移

  □授课人 朱理(最高人民法院知识产权审判庭)

  自《反垄断法》实施以来至2014年底,全国地方法院共受理垄断民事一审案件274件,审结250件。这些案件具有数量增加、涉及领域多、案件类型多样化、案件影响力大、原告胜诉率总体较低的特点。

  在我国,获取证据难和证明垄断行为难仍然是制约原告胜诉的最大障碍。与此相关的是谁需要承担举证责任,这使得在审理民事垄断案件中如何认定证明责任成为关键点。我国反垄断民事诉讼证明责任分配的法律基础是《反垄断法》第五十条的规定。该法律条款指出,经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任。

  《反垄断法》没有规定(客观)证明责任倒置。按照相关法律规定,原告应当对被控垄断行为的存在及其具有排除、限制竞争的效果,原告所受损失,被控垄断行为与原告所受损失之间的因果关系承担举证责任;被告应当对不构成垄断行为的各种抗辩事由承担举证责任。

  不同分析方法影响证明责任分配

  在本身违法原则下的证明责任分配方面,有些行为表面上看起来总是或者几乎总是限制竞争的,它们可以认定是本身违法。对于此类行为,原告仅需证明被告实施了特定垄断行为即可,被告对其不构成垄断的抗辩或责任豁免承担举证责任。

  在合理分析原则下的证明责任分配方面,有些行为并非总是限制竞争的,而是既有限制竞争的一面,又有促进竞争的一面,因而需要对其合理性进行具体分析,这就决定了合理分析原则下证明责任分配的多层次性。原告首先需要证明被告实施了特定垄断行为以及该行为在相关市场上具有限制竞争的效果;被告需要证明其行为有利于竞争,并且其促进竞争的效果超过了限制竞争的效果。接下来,原告需要证明还存在其他对相关市场竞争影响更小的替代方法。

  举证责任转移的重要性

  举证责任转移在反垄断民事诉讼中十分重要,具有节省诉讼成本和缓解原告证明困难的优点。同时,利用经济学基础知识和经验法则适时转移举证责任,是审理反垄断民事案件法官的最重要的能力之一,也是反垄断民事诉讼制度发挥其预期作用的重要环节。

  纵观各国反垄断法律制度,举证责任转移被广泛运用在反垄断民事诉讼中。德国《反对限制竞争法》第20条(5)项规定了举证责任转移制度,美国法院司法实践中的快速检验(quicklooktest)方法也明确了举证责任转移的具体情形。

  行政执法与民事司法的关系

  我国《反垄断法》实行行政执法和民事司法双轨并行、优势互补的执法体系,两者之间是合作、协调和监督的关系。首先,民事诉讼和行政执法在反垄断法的实施上能实现功能互补,需要相互间加强合作。民事诉讼能缓解行政执法资源有限的缺陷,而行政执法对案件的主动调查又能为民事诉讼案件的审理提供事实依据。其次,在民事诉讼和行政执法交叉时,需要两者相互协调,对于行政执法机构已经作出的裁决,法院可作为参考认定事实。最后,民事诉讼对行政执法有监督作用,表现为法院对行政程序的司法审查。在司法审查中,法院通常会尊重行政机关裁决,但是法院作为最终裁判者,具有重新审理的权力,可以对行政机构的实体认定和执法程序是否合法作出裁决。

  此外,民事判决对行政机关查处垄断案件具有反向影响作用。民事判决对法律适用的解释可能影响行政执法对《反垄断法》的理解和适用,而民事判决认定构成垄断行为的,行政机关随后发起对该行为的行政调查,民事判决中认定的事实可以成为行政查处的依据和参考。

  滥用市场支配地位之法律规定

  □授课人 王先林(上海交通大学法学院)

  市场支配地位是指经营者在特定市场上所具有的某种程度的支配或者控制力量。我国《反垄断法》第十七条第二款规定:本法所称市场支配地位,是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件,或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。界定市场支配地位,进而确定企业是否存在滥用市场支配地位行为,是执法机关能否顺利查办反垄断案件的关键。

  滥用市场支配地位行为认定

  市场支配地位本身并不违法,只有对这种地位加以滥用才是违法的。由于具有市场支配地位的经营者具有滥用这种地位的可能性,其相对于其他经营者更容易从事违法行为,因而需要《反垄断法》对其进行“特别的关照”。而对滥用市场支配地位行为的确认,则是反垄断执法中一个关键的问题。

  滥用市场支配地位是具有市场支配地位的经营者凭借该地位,在相关市场上不正当地限制竞争,损害其他经营者、消费者利益和社会公共利益的行为。

  滥用市场支配地位行为可分为两种基本类型:一是针对同业竞争者所实施的滥用行为,另一类是针对交易相对人所实施的滥用行为。前者主要包括低价倾销(掠夺性定价)、独家交易、搭售等。后者主要包括价格歧视等差别待遇、拒绝交易、强制交易和垄断性高价等。

  针对同业竞争者所实施的滥用行为的构成主要包括无正当理由妨碍了他人的公平竞争,并且产生了实质性的影响(妨碍型滥用)。针对交易相对人所实施的滥用行为的构成主要是其不正当或不公平(剥削型滥用)。

  典型滥用市场支配地位行为

  《反垄断法》第十七条第一款规定:

  经营者滥用市场支配地位的行为包括以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品;没有正当理由,以低于成本的价格销售商品;没有正当理由,拒绝与交易相对人进行交易;强制交易相对人与其进行交易,或者没有正当理由,限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易;违背交易相对人意愿,搭售商品或者在交易时附加其他不合理的交易条件;没有正当理由,对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇;反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。

  以上规定涉及禁止不公平要价、掠夺性定价、拒绝交易、强制交易、搭售、差别待遇等具体滥用市场支配地位的行为,基本上涵盖了针对同业竞争者和针对交易相对人所实施的滥用行为,同时有兜底条款。但是,这些规定较为原则,在实际适用中还存在许多具体问题。这需要反垄断执法机构在总结经验的基础上,就相关具体的滥用行为出台若干规章或者指南加以解决。

  滥用市场支配地位的抗辩

  《反垄断法》对滥用市场支配地位行为适用合理原则,被指控实施了滥用市场支配地位行为的经营者可以对有关指控进行抗辩。如果处于市场支配地位的经营者能够对自己被指控滥用市场支配地位的行为作出客观合理的解释,即他所采取的行为是为了维护自己合法利益的恰当手段,并且主观上出于善意,反垄断执法机构和法院就可以对其不以滥用行为认定。

  《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第八条规定:工商机关认定本规定第四条至第七条所称的正当理由,应当综合考虑有关行为是否为经营者基于自身正常经营活动及正常效益而采取,有关行为对经济运行效率、社会公共利益及经济发展的影响。

  滥用市场支配地位的法律责任

  涉及滥用市场支配地位的法律责任分别为民事制裁和行政制裁。

  对于民事制裁,滥用行为的受害者可以要求法院判决滥用者停止侵害行为并赔偿损失。《反垄断法》第五十条规定:经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任。

  对于行政制裁,反垄断执法机构可对滥用企业发布滥用行为禁令和宣布实施滥用行为无效,并可根据情况采取没收违法所得和罚款的制裁措施。《反垄断法》第四十七条规定:经营者违反本法规定,滥用市场支配地位的,由反垄断执法机构责令停止违法行为,没收违法所得,并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。

  《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第十四条规定:经营者违反本规定第四条至第七条、第九条规定,滥用市场支配地位的,由工商机关责令停止违法行为,没收违法所得,并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款;工商机关确定具体罚款数额时,应当考虑违法行为的性质、情节、程度、持续的时间等因素;经营者主动停止滥用市场支配地位行为的,工商机关可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。该《规定》第十五条指出,对工商机关依照本规定作出的行政处罚等决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

 

 

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