认真开展复议工作 充分发挥复议功能
重庆市工商行政管理局
近年来，我局认真贯彻执行《行政复议法》，以全面推进依法行政、建设法治工商为目标，不断创新复议工作理念，健全复议工作机制，完善复议工作制度，严格依法处理本局行政复议案件，有效维护当事人的合法权益，切实纠正违法不当行政行为，在充分发挥行政复议制度的救济和监督职能，化解行政争议，规范执法行为方面，取得了一定成效。
一、行政复议基本情况
2004年至2006年，我局共收到复议申请172件，其中受理143件,不予受理20件，告知向有权机关申请复议2件，因受理审查期内撤回而视为未申请7件，受理并审结的139件案件中，维持47件，撤销9件，终止83件；从被复议行政行为类型来看，行政处罚112件，行政强制措施45件，行政许可1件，行政不作为5件，其他9件。不服我局具体行政行为向总局及市政府申请复议的案件30件，维持17件，撤销2件，终止10件，其他决定1件；从被复议行政行为类型来看，行政处罚17件，行政强制措施3件，行政许可6件，行政不作为4件。
近三年来的行政复议案件主要呈现以下特点：
一是复议申请数量的上升趋势得到遏制。2004年以前，我局收到的复议申请数量一直呈上升趋势。但从2005年起则表现出逐年下降的趋势。2004年收到申请68件，2005年和2006年均为52件，虽然2005年和2006年绝对数量没有变化，但2006年有20件申请系由市局统一部署多个区县局参与调查的某一商业贿赂案件的多个强制措施引发，因此相对数量明显下降。而我局被复议案件数量在这三年内也明显下降，2004至2006年分别为15件、10件和5件。
二是疑难案件数量有所上升，新问题新情况不断出现。主要表现为一些案件中民事关系与行政关系纠结交织，导致案件处理难度加大，一些案件案情复杂或法律规定不完善，致使在对行为认识和法律理解上出现分歧。如无照经营行为通常较易认定，但在某些具体案件中，如涉及煤矿整体承包租凭经营等情形时，由于当事人采取的手段隐蔽，角色模糊以及法律规定不明确等因素，使得行为违法与否界限不清,认识不一。
三是对行政行为合理性提出质疑的案件数量不断增加。当事人在复议请求中除对行政行为合法性提出质疑外，同时也逐渐关注行政机关对行政行为自由裁量权特别是处罚行为自由裁量权的行使，对行政行为提出了更高的要求。
四是区县和直辖市两级被复议案件类型分布各有不同。我局所受理的不服区县局行政行为的复议案件中，行政处罚类和行政强制措施类案件数量占绝大多数，达到了总数的91.3%。行政许可类案件为0.6%，行政不作为类案件为2.9%。而总局及市政府法制办所受理的不服我局行政行为的复议案件中，行政许可类案件及行政不作为类案件所占比重较高，分别达到了20%和13%。
二、行政复议工作的主要作法
我局历来重视行政复议工作。特别是近几年来，适应依法行政进程的全面推进，以以人为本为核心的科学发展观的提出以及构建和谐社会目标的确立等新形势对行政复议工作提出的更高要求，我局进一步更新观念，积极探索行政复议工作的新思路、新方法，采取了一系列措施强化和规范行政复议工作，提高案件办理质量，充分发挥了行政复议功能。主要有以下作法：
（一）树立人本监督、复议为民的工作理念，切实维护当事人的合法权益。
行政复议是当事人主张权利，实现自身权益救济的重要途径，也是解决行政争议的重要方式。复议工作的特性决定了在其过程始终必须坚持以人为本的理念，以化解争议、实现和谐为最终目标。为此，我们提出了人本监督、复议为民的复议工作理念，把维护当事人的合法权益作为行政复议的出发点和落脚点，并在复议工作中积极探索以新手段妥善解决行政争议。
一是改进工作措施，保障申请人的平等争辩权。在复议过程中我们主张多从申请人的角度考虑问题，采取有效措施，改进工作作风，充分体现人文关怀，如确立复议申请首问负责制，对到办公场所提起复议申请或以电话形式咨询复议事项的，接待人员必须主动详尽地向当事人说明提起复议申请的相关事项；在复议申请期限的计算上，尽量采取有利于申请人的方式；在《行政复议法》的法定要求外，增加行政复议受理告知环节，及时向申请人告知受理决定；案件审理过程中,在有必要的情况下,主动向当事人了解情况，认真听取当事人的陈述；对于要求查看被申请人提交的答复意见及证据材料的申请人,主动为其提供必要的场所和方便条件等，切实保障当事人依法提起复议申请以及在复议过程中得到平等对待的权利。
二是探索调解结案机制，妥善化解行政争议。我局认为，办理行政复议案件不仅要从法律的角度考虑谁是谁非，更要从化解社会矛盾的高度确立办案方向，要将定纷止争、案结事了、实现和谐定位为行政复议工作的首要目标。在复议实践中，我们感到有相当一部分案件,本身问题不大，但往往由于申请人因执法人员的某些做法或态度以及认识误区等因素心气难平而申请复议。对这部分案件如果简单予以维持，很难达到平息争议、解决矛盾的目的，甚至会导致申请人质疑复议的公正性，进而影响政府形象，造成不和谐因素。而另一些案件中执法机关或执法人员的确存在违法或不当之处，在当事人申请复议或经复议机关指出后，被申请人认识到错误，愿意主动纠正。对此类案件若坚持由复议机关以复议决定的方式予以撤销或变更，不仅增大行政成本的耗费，也不符合效率原则。据此，近几年来我局积极探索行政复议与调解的有效结合，采取调解手段化解争议。处理以上几类案件时，在查清掌握案件基本事实的基础上，加强与申请人的沟通，做好对申请人的宣传解释，坚持以情感人，以理动人，以法服人，促进申请人的心理和谐，消除认识误区；及时与被申请人交换意见，指明其错误所在，给予其主动改正机会。通过复议调解，因申请人主动撤回申请以及被申请人纠正行政行为而终止复议的案件达到了案件总数的50%以上，从而有效地化解了矛盾，平息了争议，实现了法律效果和社会效果的有机统一。
三是严格纠错，维护当事人的合法权益。在行政复议案件的审理中，我局坚持以事实为依据，以法律为准绳，对违法行政行为，坚决予以撤销和纠正，绝不姑息。此外，除坚持对案件合法性进行审查外，近几年来我局还突出强化了对案件合理性的审查，对违反《行政处罚法》以及我局《关于行使行政处罚自由裁量权的意见》的案件，坚决予以纠正，督促区县局正确行使处罚自由裁量权，在执法中体现过罚相当、教育与处罚相结合的法定原则。
（二）创新复议工作机制，增强对行政执法行为的规范和监督效能。
行政复议是一种重要的层级监督方式，是行政机关内部通过自我规范、自我监督从而推动和保障行政职权得到依法行使的重要制度。我局不断创新和完善复议工作机制，大力发挥复议的监督功能，有效树立复议权威，切实促进了执法行为的规范和执法质量的提高。
一是延伸审查范围，加强对终止案件及行政复议决定执行情况的监督。对于因申请人撤回复议申请而终止复议的案件，我局对撤回申请的原因进行严格的审查，以防止区县局违背法律规定，擅自降低或免除对相对人的处罚，或采取不正当手段迫使相对人撤回复议申请等情况的发生；对区县局改变或撤销具体行政行为的，要求其将重新处理的结果上报复议机关；对于终止的案件，行政复议机关认为有必要的，仍可继续进行审查并制发复议案件审查意见；对于内容为撤销或变更的复议决定，要求被申请人及时上报执行情况。
二是实现行政复议与其他执法监督方式的衔接整合，发挥综合监督效应。通过行政复议与执法质量考核、行政执法过错责任追究等执法监督方式的衔接，将对个案的监督与对下级执法单位整个执法情况以及执法人员和单位领导的监督联系起来，提高了行政复议的监督效果，增强了各级领导对复议监督的重视程度，树立了复议权威。如我局制定的《行政执法质量考核规定（试行）》规定：被考核单位有具体行政行为引发行政复议或行政诉讼，因执法质量不符合基本要求被撤销或确认违法，立案处罚案件败诉率达3%以上，或者其他具体行政行为败诉5件以上情形的，实行一票否决，考核结果确定为不达标；对于执法质量不达标单位，则将予以通报批评，责令限期整改，取消当年评优受奖资格，并对单位行政首长进行诫免谈话；连续两年不达标的，单位行政首长应当辞去现任职务，负有责任的副职领导三年内不得晋升职务。对未达到一票否决标准的，则根据复议结果在考核总分中扣除相应分数。
三是将行政复议与法制指导职能相结合，推动区县局执法质量的提高。作为省级机关，我局既是行政复议机关，也是下级执法单位的指导机关。通过行政复议，可以接触了解大量下级执法单位的第一手执法情况，从而能够及时地、有针对性地、由点到面地对下级单位的执法行为进行指导和规范，以提高整个系统的行政执法质量。为此，我局坚持实行案件终结分析制度，对于个案，采取复议案件审查意见表的方式进行指导规范，即使是复议维持的案件，对案件中存在的瑕疵，仍要制发复议审查意见；对于复议中发现的普遍性问题，则以案例分析或下发指导意见的方式对全系统区县工商局执法行为进行指导规范。去年，我局受理了一起不服因欠缴管理费而受到行政处罚而申请复议的案件，审结后认为该案反映出的一些个管费收取工作中存在的问题极为典型，在当前对个管费异议较大的形势背景下非常具有指导意义，遂以该案为例下发了《规范收费行为，确保合法收费》的指导意见，在全市系统引起了极大反映。
（三）健全复议工作制度，提高行政复议工作质量和水平
为保证行政复议功能的充分发挥，我局进一步健全和完善了行政复议工作制度，用制度推动和保障行政复议工作的顺利推进。
一是完善行政复议工作规则，确保行政复议工作依法开展。为保障合法、及时审理行政复议案件，根据《行政复议法》的相关规定，我局结合实际制定了《行政复议工作规则》，对行政复议案件的管辖、审理组织以及受理、审查、决定、执行等各个环节的办理要求作出了进一步细化规定，推进了行政复议工作的规范化、制度化。
二是坚持案件集体讨论制度，慎重解决重大复杂疑难案件。我局制定了《行政复议案件审查委员会会议制度》，确立了复议案件的集体讨论制度，对重大、复杂疑难案件坚持实行从复议审理小组集体讨论到复议机构内部集体讨论，再到复议机关审查委员会集体讨论三级决定机制，从而确保案件得到正确处理，妥善解决。
三是规范行政复议文书，夯实复议工作基础。根据《行政复议法》和《行政复议工作规则》的规定，在总局和市政府制发的复议文书的基础上，我局结合自身实际，拟定了15类行政复议格式文书，规范了文书的制发和使用。此外，鉴于行政复议案件的审理主要以书面审查方式进行，复议案件质量的高低，案件事实是否清楚、适用法律是否正确、复议决定能否让复议参加人接受和信服，将由行政复议决定书来展现，我局借鉴了司法裁判文书的制作，彻底改变前些年复议决定一篇纸甚至半篇纸的做法，强化了行政复议决定书的叙事说理，充分叙述双方的意见、理由、复议机关认定的事实、对焦点问题的认定分析、作出复议决定的理由和依据，取得了以理服人、宣传教育的良好效果。
三、存在的问题及下一步工作打算
就我局行政复议工作的现状而言，目前主要存在以下问题：
一是复议机制还有待健全和完善。虽然目前理念上和做法上进行了一些新的尝试，但如何从制度上从根本上保证其得到始终贯彻，如切实保障申请人的平等地位、更好地运用调解机制解决争议等，还有待进一步探索。
二是现行复议法存在一定局限性，不利于复议工作的依法开展。比如对受案范围、申请人适格条件、争议处理手段、复议审结方式等规定得过于原则，在具体工作中不好掌握，导致处理随意性增大，也有违合法性原则。
三是我局既是区县局的上级业务指导机关，也是复议机关，对于一些案件，复议机构经审查后虽认为确存在违法或严重不当之处，但由于被复议的具体行政行为曾经我局相关业务机构的指导或按其指示作出，若严格依照复议法予以撤销或变更，被申请人难以理解和接受，致使复议机构在作出复议决定时处于尴尬的两难境地。
下一步，我局将结合即将出台的《行政复议法实施条例》的贯彻实施，着重开展好以下工作：
一是加强复议工作队伍建设。《行政复议法实施条例》的出台，将给我们的复议工作提出更高、更严的要求。为此，要结合《行政复议条例》的培训学习，不断增强复议工作人员的办案能力，要加强对复议工作人员的资格把关，进一步完善复议工作资格考核制度，探索与政府公职律师试点工作的结合，选拔政府律师从事复议工作。
二是推进行政复议的公开审理工作。在书面审查方式外，加强实地调查、听取陈述意见、听证等公开审理方式的运用，积极引入专家咨询制度，以复议公开推动和促进复议公正。
三是完善复议调解制度。将调解范围、调解程序、调解监督等事项纳入制度化管理，更加合法规范地运用调解手段解决争议、化解矛盾。
二OO七年二月十四日
