2007年度工商行政管理系统
行政复议执法检查情况总结
为了切实贯彻落实国务院行政复议工作座谈会和全国工商行政管理行政复议工作交流会精神，保障《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议条例》）的顺利实施，进一步规范工商行政管理机关的行政复议工作，全面推进依法行政，经总局领导同意，2007年9月至11月，全国工商行政管理系统开展了以行政复议工作为主要内容的专项执法检查工作。现将这次执法检查的有关情况总结如下：
一、行政复议执法检查工作的基本情况
本次执法检查工作由各省、自治区、直辖市工商局组织自查和总局进行抽查验收两个步骤组成。
首先，2007年9月5日，总局下发了《关于组织开展2007年度执法检查工作的通知》（以下简称《通知》），要求各省、自治区、直辖市工商行政管理局于2007年9月至10月开展以行政复议工作为主要内容的专项执法检查。《通知》对于执法检查的时间、内容、步骤等内容进行了全面、细致的部署。《通知》要求，各省、自治区、直辖市工商行政管理局要积极安排部署，成立由分管局长任组长，法制部门和有关业务部门负责同志参加的执法检查工作领导小组。各地应按照确定的检查内容，组织自查。各省、自治区、直辖市工商行政管理局应分别组织对下级工商行政管理局进行抽查（也可以普查）。各省、自治区、直辖市工商行政管理局应将本地区的检查结果进行汇总，形成书面报告，报送总局。《通知》明确了执法检查的具体内容，即《行政复议条例》的学习、宣传和培训情况、行政复议案件的具体办理情况、行政复议指导和监督情况、行政复议队伍的建设情况等方面情况，并在每一方面均列举了重点检查的内容。
各省、自治区、直辖市工商行政管理局对本次执法检查工作高度重视。接到《通知》后，积极安排部署，成立了由分管局长任组长，法制部门和有关业务部门负责同志参加的执法检查工作领导小组，明确任务，制定方案，下发通知，按《通知》要求对自身的复议工作进行检查，并组织力量对下属局进行了执法检查。如山东省局组成五个检查组，对全省全部17个市级局进行了行政执法专项检查，湖北省局对列入抽查范围的每一件行政复议案件分37个项目逐项评分，并当场反馈。
各省、自治区、直辖市工商行政管理局在自查及检查的基础上，将本地区的检查结果进行汇总，全面了解了复议工作基本情况，总结经验，查找不足，形成书面报告，及时报送了总局。部分省局，如浙江省局，还将检查情况通报全省，有力促进行政复议工作的进一步开展。
第二步，2007年10月26日，总局发出《关于行政复议工作执法检查抽查验收工作安排的通知》（工商明电[2007]48号），对于抽查验收工作进行了安排部署，明确抽查验收的范围是上海、重庆、广东、辽宁、山东、江苏、浙江、福建、安徽等9个复议案件比较多、工作比较有特点、有一定代表性的省、直辖市，并在每个被查省（直辖市）局下属局中选择3个进行检查；形式是听取汇报与案卷评查相结合；抽查验收工作分3个工作组进行，每个工作组由总局法规司同志及地方工商局法制处长组成。
抽查验收工作于11月23日结束。整个抽查验收过程中，各工作组共检查了9个省、直辖市工商局、20余个地级市工商局的复议工作，召开汇报会暨案卷评查会21个，评查案卷320余宗。通过抽查验收，各工作组基本了解了被抽查省份本次行政复议执法检查情况及近年来的行政复议基本情况，并就相关情况形成了书面情况报告。
通过总局的精心部署，各地工商局的积极配合，本次行政复议执法检查工作达到了摸清行政复议工作基本情况、有力推动行政复议工作的基本目的。
二、执法检查所了解的行政复议工作基本情况
近几年来，特别是国务院召开行政复议工作座谈会和《行政复议条例》实施以来，工商行政管理系统以全面推进依法行政、建设法治工商为目标，不断创新复议工作理念，健全和完善复议工作制度，坚持依法处理行政复议案件，在充分发挥行政复议制度的救济和监督职能，化解行政争议，规范执法行为等方面，取得了一定成效。
（一）《复议条例》的学习、宣传情况
《复议条例》颁布后，各省均积极采取了多种形式进行《复议条例》的培训工作，如积极参加国务院法制办、省政府法制办举办的专题培训班、举办《复议条例》培训班、组织撰写行政复议论文、将《复议条例》纳入法律知识考试、竞赛内容等。
在宣传工作方面，各地通过报刊、电台、电视台、互联网、公告栏、宣传栏、悬挂横幅、走上街头宣传等多种方式向社会公众宣传行政复议这一救济渠道，引导行政行为相对人通过行政复议维护自身合法权益。如上海市局开设法定代表人法规学习培训班，江西、四川、海南、山西等工商局在广播电台、电视台、报纸、刊物上开设法制专栏，北京、湖南、广西、黑龙江、新疆、西藏等工商局悬挂横幅、走上街头发放复议宣传材料，黑龙江佳木斯、安徽滁州市局充分利用基层工商所个私素质教育资源，对行政复议制度进行了宣传。
（二）行政复议制度建设情况
各省级局能够根据各地实际情况，在《行政复议法》的基础上，进一步细化行政复议程序等规定。如上海、重庆、江苏、海南、河南等工商局分别制定了行政复议的程序规则、证据规则、考核制度、评议制度、备案制度、通报制度等制度。
不少副省级、地级市局在行政复议制度建设方面工作很深入。如辽宁沈阳、大连、山东济南、潍坊、安徽滁州、福建宁德、山西吕梁、晋城、临汾等市局均单独制定了行政复议的相关制度。
（三）队伍建设和经费、设备保障情况
目前，绝大多数工商局均能按照《行政复议法》、《复议条例》的规定由法制机构承担复议工作。在法制机构的人员配置上，体现了学历高、专业强、业务钻的特点。一些地方更是将法学专业或通过司法考试作为配置法制人员的必要条件。人员配置基本能满足行政复议工作的需要。在法制力量比较充实、有条件的工商局，如重庆市局、江苏省局设置了专门人员办理复议案件。天津市局还专门成立了行政复议办公室。
在为行政复议工作提供必要的工作条件和提供物质保障方面，各地情况不尽一致。一些地方做得比较好，如江苏省局，除为复议机构配备了摄像机、照相机、车辆、录音笔等装备外，还对从事行政复议工作的行政复议人员发放行政复议人员办案补贴，每月行业特岗津贴60元，进一步调动复议人员的工作积极性；青海省局将行政复议经费列入机关专项经费预算，单独列支。
（四）行政复议案件的总体情况
1.行政复议案件数量方面:近几年尤其是近三年，行政复议案件数量较之以前有比较明显的增长，这应当与近几年工商行政管理机关的监管力度不断加大，行政管理相对人的法律意识增强有明显的关系。但近几年每年的案件数量基本比较稳定。
2.行政复议案件类型方面:行政复议案件的类型趋向多样化，但行政处罚、行政强制措施、行政许可仍是被复议的主要对象。这三类执法行为中，行政处罚仍保持绝对多数，但在部分工商局，尤其是部分经济相对发达的地区，行政许可案件数量有所上升。在行政许可类案件中，往往行政行为与民事行为交织在一起，复议审理的难度较大。
3.行政复议案件处理情况：维持和申请人撤回申请而终止的案件所占比例比较大。经复议维持的具体行政行为又经行政诉讼撤销、变更、确认违法的比例很小，有些地方甚至没有，说明复议机关的复议案件质量还是经得起考验的。但申请人撤回申请而终止的案件所占比例较大的情况，还需要继续分析。申请人撤回申请，可能是出于正当原因，如认识到了自己的错误接受行政机关的处理决定，但也不排除是由于其他非正当原因。如何对待这一类案件，是行政复议工作不能回避的一个问题。
4.行政复议案件质量情况:从抽查的案卷来看，总体来讲，复议案件的质量比较好，各工商局能够按照《行政复议法》和《复议条例》的要求，依法积极受理行政复议申请，遵守各环节的程序规定、时限要求，依法审查并作出行政复议决定。但各地的复议案件质量尚有差别，主要体现在复议案件文书的规范程度、复议决定书的论述充分程度等方面。复议案件的档案整理情况较好，内容齐备，装订规范。相对较好的工商局有江苏、浙江、福建、甘肃等工商局，其档案更加美观，便于查阅。
三、复议工作中的一些亮点
（一）积极探索使用新的行政复议案件审理模式
一是类似于听证的复议案件审理方式在行政复议过程中比较普遍地被采用。实践中，各工商局在行政复议审查过程中，采取了比较灵活的方式，当面听取申请人的意见或将申请人和被申请人召集到一起，全面听取各方意见，对于认定案件事实、综合各方理由、正确作出复议决定起到了良好的作用。
二是调解、和解方式已经在行政复议工作中被普遍采用。在《复议条例》施行以前，各地工商局已经在复议工作中采用调解、和解的方式解决行政争议。主要形式是复议机关引导被申请人和申请人进行沟通，被申请人取得申请人的理解后，或者被申请人撤销或改变原具体行政行为后，申请人向复议机关提交撤回行政复议的申请，复议机关经审查批准其申请，终止行政复议。调解、和解方式的运用，对于及时、快捷地解决争议，保护复议申请人的合法权益起到了一定的积极作用。
（二）采取有效措施提高复议案件的质量
一是实行多种形式的行政复议的会审制度。如重庆、江苏、辽宁、吉林、安徽、云南、贵州、江西、四川、宁夏等工商局或采取复议委员会的形式或采取相关部门会签的形式，对复议案件尤其是复杂的复议案件采取会同相关部门共同审查的方式，保证行政复议决定的准确性和行政复议案件的质量。
二是积极推行行政复议人员资格认定制度。如河北、黑龙江、内蒙古、广西、贵州、北京、江苏、宁夏等工商局，或自行制定行政复议人员资格认定制度，或认真执行政府所制定的行政复议人员资格认定制度，进一步保证复议人员的专业素质，为保证行政复议案件的审理质量打下基础。
三是增强行政复议决定书的说理性。如上海、重庆、山东、浙江、福建、江西、广西等工商局在行政复议决定书中增强了行政复议决定书的说理内容，充分叙述双方的意见、理由、复议机关认定的事实、对焦点问题的认定分析，体现了复议审理的透明度和公正性，取得了以理服人、宣传法律的作用，进一步将矛盾化解在行政复议阶段。
四是公开复议决定书，接受社会监督。如福建泉州市局在每起行政复议案件办结后，均把行政复议决定书通过市局公告栏向社会公开，主动接受群众监督。这种做法增强了复议工作人员的责任感，促进了复议案件质量的提高。
（三）加强行政复议工作的监督和指导作用
一是延伸审查范围，加强对终止案件的监督。对申请人撤回申请的案件继续进行实质性审查。一般情况下，对于申请人撤回行政复议申请的申请，复议机关大都予以批准，终止行政复议。如果行政复议程序就此终止，原具体行政行为将不再受到审查。一方面，部分违法或不当的具体行政行为将被掩盖起来，无法被确认违法，相关责任人的责任也无法被追究。另一方面，有的被申请人片面追求案件不被复议机关撤销的效果，擅自改变原具体行政行为，可能放纵申请人的违法行为。这两种情况都违背了行政复议制度的宗旨。为防止这类负面影响，江苏省局在全系统全面实施行政复议撤回案件的实质性审查制度，规定凡是行政复议申请中申请人自撤的案件，一律由被申请人的上一级行政管理机关进行实质性审查，从而堵住了自撤案件不予审查的漏洞。上海、重庆市局对撤回案件也实施了类似的跟踪关注的做法。
二是充分利用行政复议意见书加强监督，促进依法行政。北京、上海、重庆、山东、江苏、福建、湖北、江西、内蒙古、陕西、河南等工商局针对复议中发现的无法以行政复议决定书表述的问题，通过下达行政执法建议书、行政建议书、个案提示意见书等行政复议意见书，指出问题，促进改正，加强监督。湖北宜昌市局向被申请人发出行政复议意见书要求纠正执法人员不具备执法资格的问题，促使被申请人将不具备执法资格的人员全部撤离执法岗位。
三是通过行政复议中的典型案例指导办案。如江苏省局将复议中被撤销或确认违法的案件进行总结，写成案例，通过法制简报的方式或编制《警示案例选编》下发全系统指导执法办案。北京市局每年将具有典型性的行政复议等案件进行总结并制成展板在全系统展示。
（四）从细节入手方便当事人，约束复议机关
一是采取多种形式方便复议申请人提出申请。如，广东省局规定复议申请人通过信函、传真、电子邮件等方式提出复议申请的，只要基本材料齐备，都先予以受理，然后一次性告知申请人所要补足的必要材料；江西省局公布电子信箱接受以电子邮件形式提出的复议申请；北京市局推行网上申请复议、提供行政复议申请书的参考格式、原机关转送复议申请机制；河南省局在省局红盾网上发布了行政复议指南，公布行政复议职责、流程、联系人及接待电话。这些措施均方便了行政复议申请人申请复议。
二是在复议文书中增加便利当事人的内容。如，江苏省局、南京市局在《受理案件通知书》中告知申请人复议审查期限，并告知申请人复议机关逾期不作出行政复议决定时申请人的诉权；浙江省局在《受理案件通知书》中告诉了当事人的阅卷权，还附上了授权委托书的范本。
四、执法检查中发现的一些问题
（一）复议人员队伍建设方面存在与《复议条例》要求不符的情况
不同地方工商局配备的复议力量差别较大。这种差别比较明显的体现于行政复议工作的各个方面。比较明显的体现是部分工商局的复议案件只有一个承办人，与《复议条例》关于2名以上行政复议人员参加行政复议案件审理的要求不符。
（二）行政复议办案质量仍需进一步提高
一是文书上的瑕疵仍不少见。如，个别地方局不作出或以法制处的名义对外发出《受理案件通知书》或《行政复议提出答复通知书》，《受理案件通知书》上没有写明收到文书的时间，送达回证中缺少送达人签字盖章等。
二是总体来讲，行政复议决定书的论证还不够充分，说理性不够，尤其是对于证据的分析、判断方面，还存在较大不足。
三是大部分工商局对于申请人申请撤回而终止的案件，缺乏一定程度的监督。在个别工商局，申请人撤回行政复议申请而终止的案件成为主要的行政复议案件的终结方式。在这种情况下，不加强对被复议的具体行政行为的审查，不追究相关责任人的责任，不利于行政复议防止、纠正违法行为、监督行政行为职能的实施。
四是部分工商局缺少行政复议案件的审结报告，或审结报告的内容过于简单。在行政复议案件审理终结后，复议机构应当撰写比较详尽的审结报告，将复议案件的审理情况、证据情况、法律适用情况、案件焦点、相关背景情况等表述清楚，供作出决定的局机关负责人审阅。
五是部分复议案件中被申请人的《行政复议答复书》过于简单，没有针对申请人的理由一一回应，互不搭界，没有针对性，复议机关没有要求其改正。
六是个别复议案卷的内容没有条理，脉络不清晰。有的不齐全，有的将原具体行政行为案卷整体纳入，没有将复议所采纳的部分进行突出。还有进一步规范的必要。
（三）部分复议工作与《复议条例》衔接不够
一是和解、调解方式处理行政复议案件时形式不规范。大部分工商局在《复议条例》出台后，没有改变以往的和解、调解方式，未制作复议调解书等文书。
二是不完整告知救济权。《复议条例》实行以后，做出具体行政行为的工商行政管理机关的上一级工商行政管理机关或同级人民政府对该具体行政行为均有复议权。部分工商行政管理机关在告知复议权时，未告知可向同级人民政府申请行政复议。
（四）行政复议工作交流、研究不够。
专题性、经常性的复议交流活动开展较少，更深入的研究探讨工作还不够，与进一步提高行政复议工作水平要求还有一定差距。
我们认为，出现这些问题，一是有的地方主观上对于行政复议工作的重视程度还不够，客观上法制机构的人员少任务重，用于行政复议上的精力有限；二是《复议条例》的施行时间不长，一些具体措施落实还不到位；三是行政复议相关问题研究还不够深入，配套制度还有待于进一步完善。
五、改进措施及建议
（一）总局要进一步完善行政复议工作的相关制度，加强领导
一是尽快制订行政复议工作规范，对于行政复议的各个环节进行明确要求，着力系统地解决本次检查当中发现的受理环节、送达环节、权利告知环节等环节中存在的问题。
二是制定行政复议案卷的立卷规则，规范行政复议案卷的档案管理。
三是对于《复议条例》所规定的和解、调解方式进行研究，提出工作流程，为地方局提供参考。
四是加强对于各地工商局行政复议工作的指导和培训。对于各地好的做法要逐步推广，要利用工商法制网以及相关刊物，介绍好的做法，推广经验，促进整体水平的提高。
（二）要求地方工商局进一步提高行政复议工作水平，发挥行政复议制度功能
一是要求地方工商局进一步充实行政复议人员力量，要按照《复议条例》的要求配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。
二是要求地方工商局增强行政复议决定书的说理性，以理服人，定纷止争，化解矛盾；要求地方工商局对于申请人撤回申请的案件继续进行实质性审查或跟踪关注，推进依法行政、维护工商机关形象；要求地方工商局进一步加强向社会公众宣传行政复议制度的力度，引导公众更多地选择行政复议的方式解决行政纠纷，进一步发挥行政复议的作用。
三是要求地方工商局加强对于复议工作人员的培训，加强对下级工商局复议工作的指导，加强与其他工商局在复议工作方面的交流，提高行政复议工作水平。
（三）建议国务院法制办对于工商行政管理机关行政复议工作给予更充分的支持
一是建议国务院法制办尽快出台行政复议资格的考核制度、公职律师制度，并建立相应的激励机制。
二是建议国务院法制办尽快出台行政复议文书，统一各地、各部门的行政复议文书。
国家工商行政管理总局法规司
二〇〇八年一月
